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台、日、韩「银发风暴」,下一步怎么走?

日本的高齡者相關基本政策已經完善,但老人活得長壽卻不快樂。
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第134期
赖宛琳、杨虔豪
日本已是众所皆知的老人国,但你可知40年后台湾和南韩将与日本并驾齐驱,成为世界最「老」的三个国家。高龄化社会所带来的经济、社会等多方影响,已是台、日、韩「亚洲高龄化金三角」不得不面对的棘手问题……

提到亚洲高龄化国家,大家首先想到的就是与台湾平时互动密切的「老人之国」日本,但其实近年来南韩也在老人相关指标上屡创新高,加上台湾,三者并列为「亚洲高龄化金三角」。根据行政院经建会调查推估报告(表一)可以看出,日本早在2000年就已是世界上老年人口比率最高的国家,2010年开始,台湾和南韩急起直追,成长速度惊人,预估不到30年便会超越西方多数高福利国家,40年后更将与日本并驾齐驱,成为世界最「老」的三个国家。高龄化社会所带来的经济、社会等多方面影响,已是台、日、韩三国不得不面对的棘手问题。

台湾》 过度「开支票」欠缺整合性政策规划

台湾由于敬老尊贤的伦理观念,老人照护长期以来一直是主要施政目标之一。自从1990年代解严后,国人逐渐重视社会福利制度,在各种原因之下,政府也陆续公布相关法令。目前国内现有老年经济安全制度,主要分为社会保险和社会救助两大体系,例如中低收入老人生活津贴、老农津贴、劳工退休金条例,并修正老人福利法和社会救助法等。

优点:老人福利明显进步

在安定生活方面,可分为居家赡养服务、小区照顾服务、机构赡养服务。目前国内相关的照护资源以输入外劳,或由财团法人、小型公立机构提供赡养照护为主。另外为鼓励老人多外出活动,老人搭乘国内交通工具、进入康乐场所及参观文教设施,多半予以半价优惠,多数县市并已实施老人搭乘公交车完全免费。整体说来,台湾近几年的老人相关政策确有明显进步。

然而台湾政府目前在面对高龄化社会的议题上,仍然充满挑战。例如目前政府以社会保险的方式发放各种敬老津贴,但预算过度依赖政府的移转性支付,并未建立健全的财务观念,不仅让政府财政负担加重,年金可能随时垮台,甚至造成医疗费用不公平和医疗资源浪费的现象,至今仍有大部分的弱势老人未获得应有的照顾。

缺点:沦为选举筹码

纵使表面上高龄者在休闲活动和消费上,政府予以多项优惠,但硬件规划方面的友善度却相当不足,如现阶段的公共空间设施对于行动不便的长者来说相当吃力,连带影响他们的身心灵健康状况。

而各政党为了赢得选举,将老人福利法视为政治筹码,乱开社会福利支票。但这种单纯给钱的津贴措施,并不能保障老年经济安全,亦无法确保老人得到应有的福利服务。最主要的原因即是目前政府缺乏具统合性且有相当层级之机构,大部分福利政策由内政部社会司负责,但其他老人相关照护政策或规划认定,相关单位繁杂且无统一性,内政部社会司既非高层机关也非全国性专责机构,当然难以进行全面规划。

新政策:以房养老

今(2013)年3月,内政部首次开办「以房养老」政策,鼓励退休民众将不动产提供银行做为抵押,定期领取补助金额,减少晚年经济压力。目前试办对象限定年满65岁以上、无法定继承人、单独持有不动产者,虽然政策立意良善,然而试办至今各界褒贬不一,其后续效果有待持续观察。

各国经验都显示人口在地老化的必要性,我国由于传统「落叶归根」的观念,老人家普遍都能接受这样的发展方向。但是如果没有配合长程计划,及时调整长期照护的走向,解决赡养机构分配不均、照护劳力不足的问题,将会衍生出严重的问题。同时目前台湾社会风气也仍未积极关注晚年的休闲及社会参与,支持老人留在小区中生活的相关资源更是贫乏,在地老化的落实将成为台湾政府未来必须面对的新议题。

 

日本》 基本政策完善财政困难成阻力

日本有四分之一人口是老人,比率之高长期以来居世界之冠。庞大的老人照顾需求成为日本国家财政相当大的负担,前首相麻生太郎就曾脱口而出:「日本老人该死。」引起轩然大波。这样的言论虽然不当,但也反应了老年人吃垮日本经济的现象。

缺点:老人活得不快乐

2008年小泉纯一郎执政时期,日本发生大量老人自杀潮,甚至传出有近百位老人包车前往京都东本愿寺祈求上苍快让他们死去。可见庞大的社会压力让日本银发族即便长寿,却活得一点也不快乐。面对这样的问题,日本政府不得不在当年4月通过修正法案,正式把老人分为二种:65到74岁的老人称为「前期老人」,75岁之后称为「后期老人」,分别给予不同程度的补助金额和福利措施。

前期老人因为身体较为硬朗,活动力依然充足,政府便鼓励他们多参与社会活动、二度就业,透过外在刺激维持身体健康。后期老人则着重在政府或民间单位完善发挥照养功能,透过地方政府、小区、民间企业多方合作,让更高龄者能维持正常生活机能与社会尊严,平静迎向人生的终点。

优点:重视老人问题研究与咨询

目前散布尔日本各地的老年收容与赡养机构为数甚多,依其照顾之需求而有不同型态,其中财团法人经营者占极大比例。但在进入「超高龄社会」及「扶养比上升」后,日本社会正面临看护人力缺口,使政府不得不在2008年首度引进国外看护。另外由于日本长期发展精密仪器的技术深厚,近年来厚生省积极筹备机器人看护安全规范等配套措施,希望在2015年以前让机器看护人上路,解决看护缺口问题。

此外日本亦相当注重研究工作,投入庞大经费研究政策、鼓励各地成立研究机构,例如东京都老年医学研究所即是知名的全国性研究所,长期累积的成果至为可观。而每一个市政府的福利办公室或健康中心都设立咨询中心,处理影响老人及其家庭的各种问题。

新政策:推出银发族综合住宅

为推广老人在地化生活,目前日本政府正在推行一种新型的老人综合住宅,称为「银发族综合住宅」,提供各种型式的公共住宅,让老年人或老人夫妻可以住在已婚子女的附近。且为了提供就业机会给身体健康且有意愿及能力者,让他们有一个更充实的生活目标,生活在当地小区,鼓励设置「银色人力资源中心」,让高龄者可透过此中心被安排从事簿记、抄写,以及公园清洁等简单工作。可以说,日本多年来已完成基本政策,国民的生活与照养支持皆毋须担忧,接下来就是要在如何让银发族活得快乐与政府财政状况改善的天平上,取得平衡点。

 

南韩》 痴呆弃养自杀问题严重老人福利任务艰巨

在邻近的南韩,因与台湾及日本同样步入高龄化社会,老人照护与福利推广近年也成为政府必须积极面对的课题。

缺点:老人自杀率世界第一

首先是严重的老人生活负担隐忧。因与家庭疏离或遭弃养而得不到基础生活支持,南韩有近五成的65岁以上老人所得不及全国中位收入人口薪资的一半,亦即有将近过半的高龄层处于贫困状态,比例为经济合作发展组织(OECD)会员国中最高。越来越多的老人依靠资源回收度日,身体病痛时亦无足够经费诊疗,甚至因而寻短。南韩的老人自杀率目前排名世界第一。

老人痴呆问题近来也颇受南韩媒体关注。南韩去年65岁以上痴呆患者人数已逼近30万,较七年前的九万人成长三倍。除大幅耗费医疗资源,家中有罹患痴呆长者而须放弃工作专责照顾的案例日渐增加,连带影响国家经济生产动能。

尽管老人问题越趋重要,然而过去南韩政府似乎并未十分在意。在最近一份由南韩保健社会研究院进行的数据分析指出,在2006至2008年间,南韩的老人福利支出仅占国家GDP的1.7%,完全不及欧美国家动辄5~10%的比率。

优点:新政府痛下决心改革

南韩政府自2008年起推动「老人长期疗养保险制度」,由纳入健保的国民支付保费及税金支撑体系财源,依照护等级的判定为长者提供专责照护或安排转入疗养机构,由健保担负部分经费。但因资格审查严格,及对痴呆症状认定与时效多有限制,加上疗养设施过分集中在首都圈,许多长者被排除在照护范围外。

面对诸多严峻考验,南韩现阶段着重在长者照护设施的推广。各级政府在地方上设立老人活动中心与庇护所。自今年起,南韩当局并开放与鼓励一般企业投资养老机构,欲透过民间力量弥补现阶段政府不足之处,同时监管照护设施的质量。另外,保健福祉部也计划扩充社福工作者人数,以因应增加中的高龄人口规模。

新政策:大举增加老人福利经费

甫上任的朴槿惠政权似乎对改善与促进长者照护问题下了决心。在新政府6月份刚公布的施政预算计划中,将投入的老人福利经费达十八兆三千亿元,为预算额度最大的项目。新政府除规划提供65岁以上老人每月最高二十万韩币的津贴,并扩增公共与民间单位内的老人就业机会,每月给予二十至四十万韩币薪资,预计每年创造五万就业机会,以改善老人贫困问题。

而南韩政府也正式将老年痴呆人口激增列为重要国政问题。保健福祉部开始在全国各地卫生所设置痴呆诊断部门,并设置痴呆检验APP服务,初步向市民倡导预防与早日发现问题。另外也将于下半年对痴呆患者家属提供咨询服务,并放宽痴呆与其他症状认定标准,扩张老人长期疗养保险的给付范围,预计在老人保险新制上路后,有二万三千名原先被排除在照护体系外的长者能够受惠。

台湾、日本、南韩自古以来接受中华文化思想洗礼,在敬老尊贤的观念下,对于老人的照护从未间断过。然而社会发展过于快速,少子化与低死亡率导致人口失衡现象严重,加上近年来全球经济不景气,「亚洲高龄化金三角」如今面临着来势汹汹的「银发风暴」。

如何解决老人问题,或将成为未来亚洲地区势力重整的关键因素。

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