执政者怎样才不会整碗捧走

蔡英文表示内阁里多数会是非民进党的人。图为总统当选人蔡英文(右)与预定的候任行政院院长林全(左),林全为无党籍。
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第166期
陈博志
作者为前经建会主委、总统府国策顾问、台湾大学经济系主任暨经济研究所所长。现任台湾智库荣誉董事长,为台湾经济发展与国际金融专家。

总统当选人蔡英文曾说她当总统不会把整碗捧走,她又说内阁里多数会是非民进党的人。这做法应有助于降低台湾以往的政党对立甚至恶斗。但「不把整碗捧走」最重要的内涵,并不是把职位分配一些给不同政党的人,而是政策不由少数人或少数人的理念、知识和利益来决定,而是能尊重居于少数的人民之理念和利益,也能了解并善用不同主张的道理。不把整碗捧走,应是指政策的大方向要尽量兼顾各种不同的理念,而具体政策的技术方法也要兼听不同的意见而不闭门造车。

 

任用不同党派≠不整碗捧走

如果政策不能做到理念的兼顾和意见的兼听,而只是在内阁中任用不同党派的人,有可能只沦为政治分赃,甚至只是不同党派的一些人联合起来捧走全民的整碗。不同党派人士的任用,若是由各党派或其领袖推荐,但却没有理念的调和,就可能出现分赃却不合作的情况。不同党派人士若是由执政者和其亲信邀其亲近的朋友加入,则和全社会的理念、利益及能力相比,实际上仍可能只是一个小圈圈。仍是这小圈圈把社会的方向和利益整碗捧走。

由此看来,让较多不同政党人士加入内阁,并不是执政者不把整碗捧走的主要关键。执政者若能扩大决策圈,让不同的理念和利益能彼此合理兼顾,不同的政策想法也能被纳入考虑,才是真正未把整碗捧走。而要做到这样的兼顾和兼听,最重要的是领导人的心态和采用的决策机制。

任何机构的领导人如果自认为自己的知识能力高于他人,就有可能不太愿听别人的意见而固执己见一意孤行。领导人若有这种心态,身边就不怕没有迎合这种心态、歌功颂德或顺着领导人讲话的人,甚至利用这种心态把自己的主张或利益包装入领导人之主张中的人。有能力的人则被排挤或自觉做不下去,于是领导人愈和较无能的幕僚相比,愈觉得自己英明,政策就可能一路错下去。

但领导人若对自己的能力没有信心,则很可能不愿任用能力更强而常有不同意见的人。于是决策仍会陷入由少数人决定,甚至乱订的情况。其实领导者应该相信自己的理念和能力,但他应该知道很多别人也有其杰出的能力和专业,他应该知道自己和自己的小圈子不是不可能犯错,也应该知道别人大部分时候不是在无理取闹。领导者应该冷静地思考批评者甚至敌人的主张中,可以参考或者应该兼顾的理念和方法。

 

找出更上层理念并回归事实讨论

在理念方面,国家领导人提出了一套理念和政策方向,因而得到多数人民的支持,因此并不能随便改掉这些对选民的承诺。然而领导人的支持者仍只是一部分人民,领导人却须为全国做事,所以其它人的理念也不能全然不顾,而形成社会的对立。设法兼顾不同的理念和目标,乃是不整碗捧走的主要意涵。但有些目标可能因政府资源的限制而不可能全部都要,因此需有所取舍或排定优先级。有些理念也可能相互冲突而很难完全兼顾。这表示「不整碗捧走」既非放弃自己的理念,也不是讲一讲就可以做到的口号。领导人要有能力在不同的理念和目标中,找出可以取得合理平衡甚至两全其美的办法。而这并不是件容易的事。

相互竞争甚至冲突的理念在很多政策争议中都会出现。例如租税、所得分配、社会福利、教育以及两岸政策中,都有很多争议是以理念之争为基础,或以理念之争的方式呈现。这些争论中有些对立的理念和目标很难直接兼顾。领导人面对这种对立不能一意孤行,也不能放弃自己对选民的承诺,但也不能甚么都不做。领导人一个可能的做法是,找出对立理念更上层的共同理念,并领导人民以较有共识的政策追求这共同上层的理念。领导人也可以在追求自己和多数人的理念时,尽量少伤害竞争的理念,避免让支持竞争理念的人失去希望。

以两岸政策为例,统独双方的支持者常以为对方的执政者会执意造成不可挽回的局面,而使己方永远失去希望,因此双方常把选举和政策争议当成生死之争,进而产生一些激烈争吵和激情的选举,并使双方难有互信和理性的政策讨论。政治领导人若领导人民注意更高层的共同理念,即台湾甚至中国的自由、民主、人权和繁荣,并且承诺未得到极高比例人民的支持时不会做某些重大改变,则人民的共识和互信可以提高,很多问题可以更理性讨论而得到更恰当的政策。

两岸政策有很多以理念之争的形式表现的争论,其实也不是真的出于理念的不同,而是因为理念的不同而使双方看到不同的学理、数据、事实甚至媒体,以致因不同的知识而产生不同的主张。例如我二十多年来一再指出台湾产品持续被中国取代的事实。但很多人却可能基于意识形态不看甚至看不到这些事实,而强力主张两岸是互补的,以致政府无法采取正确的对策。领导人若能把人民带到基于正确道理与事实的讨论,人民也就可以更有共识而不认为执政者会把整碗捧走。(请参阅陈博志:〈民进党该有的两岸政策〉,录于童振源、李晓庄主编,《民进党菁英的两岸未来》,时报出版社,2015年)以及陈博志:〈红色供应链与两岸产业合作〉,《看》杂志,161期,2015年12月)

 

领导人需要兼听则明的谦卑态度

不同理念的兼顾之外,不同意见的兼听在实务上可能更常见也更重要。理念的偏差固然是马政府执政违背民意的重要原因,但不愿兼听各方意见而犯下很多知识和技术上的错误,更是其被认定无能并失去民心的主要原因(请参阅拙著:《不能只怪马英九》,华人希望文化事业股份有限公司出版,台北,2016年)。除了少数理念冲突,大部分政策在顾及现实限制之后,争议和不同的选择其实都出于对事实和政策效果之判断的差异。而这些差异都可以透过专业的研究和公开的讨论找到较合理的共识。执政团队不管是由多少党派的人士共组,若是太过自以为是而不听别人意见,以为官大学问就大,甚至采黑箱决策,就可能会挑到未得多数人支持或不合道理的政策。不听别人的意见乃是把该属民意和专业的决策权整碗捧走,既伤国家也伤执政者自己。

国家的事情极多,执政者不可能甚么都懂,更不可能甚么事自己都是没有几个人比得上的专家。即使执政团队已有任务分工,部会首长通常也很难熟知其任务范围内各种政策相关的学理与事实。就算决策者是该领域的顶尖专家,也难保其看法一定比其它专家好、一定千虑没有一失、一定最了解人民的偏好。所以重要决策最好能多听不同主张的人之意见,并进行公开之讨论。执政者除了多听在野党、民意代表以及舆论的意见之外,也应有内部批评的风气和机制(请参阅〈陈博志论坛:梁国树、魏征、决策内控机制〉。《台湾经济研究月刊》,38卷12期,99.10 ~ 11,2015年12月)。

李前总统曾告诉蔡英文主席说,领导人要谦卑,她在当选之夜也说要谦卑、谦卑再谦卑。谦卑不只是在于待人的言语和姿态,而是不要自大和自以为是,要虚心听不同的想法和批评,甚至要主动找人提不同的看法,像彼得‧杜拉克(Peter Drucker)所说的那样,没看到不同意见就别做决策。有谦卑的心理,「不整碗捧走」的承诺才不会只是口号、施舍、分赃或者背弃承诺的借口。

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