政府说要设自由经济示范区或特区已经四年了，但到现在还在继续规划，而说不出这特区到底有甚么特别之处，有甚么真正的功能和必要性。最近政府更说可能要扩大既有之自由贸易港区的功能，而把它们当成自由经济示范区。政府画了好几年的大饼，然后把人民手中已有的饼当成政府说要给人民的大饼。这结局或许还算不错，因为政府若勉强要变出一个不一样的大饼，有可能会弄出一个有毒的饼来，那就会使国家受到更大的伤害。政府在这政策变来变去的过程中，有一些构想其实是有害的，希望这些有害的成分最后不会被加到大饼之中。
政府未能做好这项政策的主要原因，并非行政部门无能，而是这项政策的目标和口号都不正确。这个政策若是详细思考规划后认为必要且可行才提出来的，就不必花这么多时间规划而仍无法定案。自由经济示范区乃是先有口号再想办法要把内容补起来的政策，而且这口号还是由别的口号分好几步演变而来的，所以它不只没有具体可行的做法，连目标也是很含混的。
从两岸共同市场 到自由经济示范区
马政府特区构想的基本目的是要对中国开放，为了这目的，马政府想了很多政策口号。马英九先生2007年竞选总统时提出了「两岸共同市场」的主张，这主张被批评为无知，因为共同市场各会员要允许其他会员之劳工自由前来工作，但我们显然不可能让中国劳工自由来台工作，所以两岸共同市场根本是不可行的（请参阅拙著〈两岸共同市场暴露国人的无知〉，天下，2007）。
马英九团队在硬拗说共同市场不须开放对方劳工前来工作，并说批评者是诬蔑他们之后，终究还是自知共同市场并不可行，因此又提出一个新口号叫「全台自由贸易区」，说要片面开放全台对外自由贸易，这样其他国家感于我们的诚意也会给我们回报。但依国际制度，这种片面自我开放根本不可能得到外国的回报（请参阅拙著〈全台自由贸易区换不到外国的回报〉，天下，2008）。马英九团队还是不认错而要硬拗，但他们执政后毕竟不敢真的做这种傻事，所以就推出了「经贸特区」再改到「自由经济示范区」的口号来代替。
特区不应该是特权
这样一变再变无法落实的口号，不只表示执政者没有规划能力，也显示他们并不清楚真正该追求的目标。于是在经贸特区口号刚喊出来时，有人就想到要给特区使用更高比例的外劳，甚至外劳薪资可低于基本工资的特权。这种特权想法被批评之后政府乃宣示不会给特区不同的劳动条件。然而不给特权政府又想不出特区有甚么不同，特区的规划乃又拖了很久做不出来，因此特权的想法又死灰复燃。将来特区若有这种特权，则特区中的投资及其发展将是以对全国其他厂商和其他地区的伤害为代价，是既不公平又有害的政策。
特区厂商可以用较低工资和劳动条件雇用劳工的结果，其成本将会低于区外既有厂商，因此生产类似产品的区外厂商之市场将被抢走，劳工也因而失去工作。这也是很简单的道理，但政府和支持特区特权的人，却只看到区内可能增加的投资和就业，而忽略区外所受到的不公平伤害。这种伤害在政府鼓励台商回台投资的政策上也出现，回台台商所得到的特权很可能成为抢走既有国内企业市场的利基。
这种政策就像把留在家里工作及孝顺父母之小孩的土地交给离家出走再回来的小孩一样，不公平、不合理，也造成整体的伤害。除了劳工之外，政府对自由经济示范区还可能给予土地、进口原料以及租税等其他特权，特权给的愈多，这种不公平的伤害就会愈大。
再从另一个角度来看，我国经济已经非常自由，尚存的各种限制多有其重要的因素而不宜随便取消，若我们做好配套措施而可以取消某些限制时，也应全国一致取消，而不宜只在少数特区中取消，并造成前述不公平且很可能有害整体的后果。更何况对使用外籍劳工的限制及基本工资制度，都是自由经济制度下常见甚至必要的配套措施，并没有任何主要国家可无限制使用外籍劳工，所以政府若在任何特区中取消或放宽这些限制，并不是在走向或示范自由经济，反而是在走向各地待遇不公平的特权经济。
我国已无须用特区 进行自由化之必要
合理走向自由化的政策若不能马上做到，通常正确的做法也是在自由化的程度上，采取渐进但全国一致的方式，而不是划出一些特区来先行自由化而制造不公平。只有对少数难以渐进自由化的政策，我们才可考虑采用特区的方式来进行试点。在两岸经贸往来方面，第一个重大的特区构想其实是我提出的，但后来却未能实现，甚至被严重扭曲。
1993年政府提出亚太营运中心政策，其目的是要吸引跨国企业把其亚太地区总部（也就是所谓区域营运中心）设在台湾。当时中国人士入境仍然困难，外国人入境也甚麻烦，而我国的交通及法令也来不及全面改革，因此吸引需要大量外国人士参与和进出之区域营运中心的实力，比不上香港及发展中的上海。于是我向连战院长和李登辉总统提出了一个在桃园机场建立营运中心特区的建议（见〈设立区域营运中心特区之建议〉，《梁国树财经政策建言集3─经济发展政策建言》，远流出版社，台北，1998，pp.115~124）。因为特区设在机场，所以中国和外国到特区都可以不办入境手续，也不必再坐车到台北或其他地方，因此免除了当时中国和其他外国人入境及交通的困难。
因为集中在一个小区域，所以其中各种公共设施可快速改善。我当时也主张其中可采取对区域营运中心较合理的法规，金融方面甚至可以全面试行适用符合国际惯例之其他金融中心的法规。我也主张要争取至少对20个中国大陆城市的航线，以利用台湾到中国之间的大量旅客让桃园机场成为重要的地区转运中心。这些都是可由一地率先做起，而不易全面但分程度渐进推动的政策，所以我才提出特区的构想。
当时连战院长很赞成这个构想，并想请我去研考会负责推动，但我并未答应。后来这个构想并未能落实。据当时的唐飞院长说，其中把桃园空军基地拿来运用的建议有被交待下去，却不幸造成该基地管理上的松懈而出现被盗的事件。特区没有真的做成，但很多人用了特区或航空城的名称做宣传乃至炒地皮，最近长荣航空还指责航空城只有蛋白而无蛋黄。确实航空城或特区里面该做的经贸业务仍有待发展，外圈炒地皮的事却已炒了好多番。如今外国人入境手续已大幅简化，这种特区的必要性已不大，政府却又想打造一些不必要且可能不公平的特区，也许我也该负始作俑者的罪过。
目前我国已没多少须用特区来进行自由化的必要，给特区厂商特权又会造成对其他厂商乃至整体经济不公平的伤害，政府实际上规划多年也画不出一个象样的特区内容，因此建议政府别再歹戏拖棚，别再把希望放在根本不恰当的特区口号，以致反而忽视了其他真正该做的改革和努力。特区的口号就让它像马政府的很多其他口号一样随时间而逝吧。N
作者为前经建会主委、总统府国策顾问、台湾大学经济系主任暨经济研究所所长。现任台湾智库荣誉董事长，为台湾经济发展与国际金融专家。
