澳媒觀察

減碳與碳稅計畫在澳洲

減碳與碳稅計畫在澳洲
2009年9月在哥本哈根舉行的世界各國領導人會談,談判新的全球氣候峰會觸礁。當時估計中國一年將需要投資高達30億美元以控制溫室氣體排放量。圖為中國工業大城湖北省武漢市的污染情況。
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第85期
樊家忠(澳洲國立大學經濟學研究員)

無可否認地,全球暖化已經成為二十一世紀以來全球最熱門的議題。然而,直至目前,環繞著這個議題的口頭討論多,實際作為卻很有限。尤其在2009年12月聯合國哥本哈根氣候峰會觸礁之後,全球減碳的步調,基本上就進入了「日頭赤炎炎,隨人顧性命」的階段。

澳洲的公眾普遍認為,澳洲的環境問題,尤其是長年的乾旱,可能是暖化造成的。基於這樣的切膚之痛,暖化與隨之而來的減碳,一直是澳洲保有熱度的公共議題焦點。今年2月,執政的澳洲工黨政府宣布將實施一項碳稅計畫,將這個議題的熱度推向高峰。基本上,計畫招致了相當激烈的反對,並導致總理茱莉雅‧吉拉德(Julia Gillard)所領導的少數政府公眾支持率,降到了歷史低點。

澳洲目前的碳稅計畫

這項碳稅計畫的主要目標是「對排放碳的企業課稅」。據估計,將有約一千家澳洲企業遭受影響,其中包括了澳洲諸多工業領域的排放巨頭。此稅負和傳統的能源稅不同,因為能源稅主要是針對能源消費者課稅,而碳稅是課在能源的生產者上。

目前工黨的計畫是要首先在2012年引入定額的碳稅,並於2015年過渡到排放權交易制度(cap and trade system)。雖然碳稅的額度還沒有確定,但每噸排放大約課徵20至30澳元之間。

目前全球只有少數幾個國家開始徵收類似的稅,其中多數在歐洲。在亞洲,還沒有任何一個國家真正開徵針對企業的碳稅,雖然已有幾個國家目前處於研擬階段。而台灣曾於2009年有過熱烈的政策討論,但行政院並無具體的政策規劃,所以距離真正開徵能源稅應該還有一段不短的距離。

執政黨面臨空前挑戰

吉拉德總理首先面臨的挑戰是她自己。因為去年8月澳洲聯邦大選之前,吉拉德曾公開承諾她所領導的工黨沒有實施碳稅的計畫,而選民們對此承諾記憶猶新。在這麼短的時間之內推翻選舉承諾,當然容易招致非議。尤其,和台灣選民不太一樣的是,對於政治人物的誠信,澳洲公眾持有較高的要求標準。

果然,在野的保守黨領袖唐尼‧艾伯特(Tony Abbott)利用這個機會指責吉拉德欺騙澳洲選民,並諷刺稱她有著「戲劇性變化的心」。他現在正在呼籲在實施碳稅之前,應該重新選舉,讓民意在碳稅的議題上有機會完整呈現。

對碳稅計畫形成空前挑戰的,是3月份甫結束的新南威爾士州大選。該州已執政多年的工黨政府,在這次選舉中以懸殊的比例輸給保守黨聯盟。有趣的是,在改選前,紐省反對黨領袖奧法雷爾(Barry O'Farrell)高調加入排碳稅反對者行列,呼籲選民利用3月的紐省大選向聯邦政府表達他們反對碳稅的意見。這使得這個澳洲最大的省級選舉變成了一個間接的對於碳稅的「公民投票」。而執政工黨大敗的結果,讓在野的保守黨有機會將選舉結果解釋成選民對碳稅的否決,形成地方砲打中央的局面。

學理上的矛盾與盲點

理論上,徵收碳稅和所有的能源稅類似,都屬於皮古稅(Pigouvian Tax)的一種。皮古稅的目的是為了將廠商所造成的「外部性」(externality)予以「內部化」(internalize),也就是促使廠商的成本上升而降低原本過多的排放。在暖化這個議題上,外部性指的主要是使用燃料的人所製造的污染,以及造成暖化的氣體。這部分的成本由於不需要由生產者或者消費者承擔,而變成外部成本。

不過,在減碳這個問題上,澳洲民眾還面臨一個經濟學上非常難以處理的問題,即所謂的「共有財悲歌」(tragedy of the commons)。這個理論是說,一項公共的資源如果能自由地被大眾使用,而又不能有效的管制使用人數的話,那麼這項公共的資源將會被過度使用。而且,這個理論也預測,對使用人數的管制基本上很難有效實施,因為利之所趨,人人都想暗渡陳倉去分一杯羹。這個預測在非洲犀牛以及加拿大大西洋鱈魚的獵捕上非常靈驗,因為難以有效管制,過度的獵捕導致兩種物種瀕臨絕跡。

在減碳議題上,「共有財悲歌」的現象尤其明顯。因為國際間很難形成一個有效的管制與監督機構,而即使協議達成了,各國也有強烈的動機不去嚴格遵守。2009年哥本哈根會議的難產,主因之一就是中國作為排放大國,卻不願接受具有國際法約束的監督機制。

於是,在減碳問題上,「外部性」與「共有財悲歌」兩個問題必須同時考慮。也就是說,個別的國家,尤其像澳洲這樣的小國(相對於美國、中國),單獨進行減碳是非常沒有效率的做法。減碳要達到一定的成效,需要全球的協作,尤其必須有美國與中國這兩個排放大國的參與。

任何稅都會轉嫁

碳稅雖然名義上是對排放碳的企業課稅,但企業的生產成本一旦提高,產品的價格也會增加,這就是租稅「轉嫁」到消費者的過程。由於碳稅課徵的對象,多屬電力與能源生產者,因此轉嫁的結果就是能源價格的提高,而一般家庭與企業對於能源的使用由於在短期內的彈性很低,其結果就是必須負擔更多的能源使用費用。

據《澳洲人報》(The Australian)報導,紐省獨立定價監管仲裁庭(IPART)的計算顯示,如果排碳稅按照2008年的計畫執行,一戶典型紐省家庭的電費將在3年之內每星期由現在的24至32澳元,增加到37至52澳元。小企業電費將從每年9,432澳元增至15,901澳元。

這些額外增加的生活成本,以及可能隨之而來的物價普遍上揚,就是澳洲反對黨攻擊碳稅的最佳說辭,也是日前新南威爾士省大選時保守黨最有說服力的數字。一旦民眾意識到,為了達到減碳這個道德目標所需要付出的是自己口袋中白花花的銀兩,而不只是大企業的利潤,民眾對碳稅的支持度就大幅銳減。

為了減少阻力,吉拉德政府現在努力要推行一項價值數十億元的碳稅補償方案。該方案將用徵收來的碳稅,去補償多達260萬個低收入家庭,另外使170萬個中等收入家庭不受此稅影響。同時承諾汽油價格如被納入碳稅徵收體系,將從燃油稅中補償居民因油價上漲而受到的損失。

泛道德論vs. 成本效益分析

全球暖化的議題雖然已經被各國政府與民眾認識到,但減碳不是沒有代價的,而且這個代價往往很容易被各種「泛道德」的論述掩蓋。許多提倡碳稅或者能源稅的個人或團體,往往假設對企業課稅只會影響企業利潤,而不會對一般的消費者造成負擔。普通的民眾也在直覺上形成這樣的一種印象。然而,簡單的經濟學理論告訴我們,課徵廠商的稅會有一部分被轉嫁給消費者,其效果跟課徵在消費者身上的傳統能源稅是類似的。

所以,在減碳的政策形成前,政府和民眾都需要問的一個問題是:每個人願意為減碳所付出的代價是多少?而澳洲的例子顯示,普遍民眾願意付出的代價似乎並不高。

另外一個需要考慮的問題是,在沒有大國參與的前提下,小國減碳的行動即使做到完美,其效果也非常有限。於是,即使澳洲人願意犧牲自己的利益,為減碳負起自己的一部分責任,這樣的努力也不會有甚麼具體的回報。減碳最終還是需要全球一致的行動才能達到成效。但目前看來,人們的意願距離這個目標還很遙遠。

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