行政院設立了「經濟發展委員會」，聘請了60位顧問集思廣益，尋找新發展方向；總統府也設了三個委員會。民主國家讓各方面的專家和利害關係人能有更多管道參與政策，是正確的做法，而某項具體引進意見的做法恰不恰當及能否成功，都要看它們實際運作的方式和結果才能判定。但這些顧問會議仍未真正開始運作，有些人已迫不及待加以否定，例如近日就有媒體社論說這會使「政出多門」，不如回歸文官體系。本文將以我過去參與各種大型會議的經驗，指出這些機制可能扮演的功能，而希望各界多提出對這些機制運作方式和議題的建議，以讓它們發揮更多好的功能，而不要事先就用不正確的理由來否定它們。
「國是會議型」會議的型式與成效
這類全國大型會議可大致分為國是會議型和集思廣益型兩類。前者是針對國家很重要而各界或各黨派意見卻不同，以致政事難以推動的問題，請大家一起溝通協調，甚至妥協出一個有共識而政府會遵行的決議，以讓政事或改革得以推動。因此它是要解決意見多門的問題，以讓一個有共識的政策得以推動，所以和批評者所說會政出多門的情況完全相反。而這種意見多門且可能需相互妥協的問題，也絕非文官體系、執政黨或政府所宜單獨決定。那種不需要會議、只要問文官體系的評論者，大概不太了解這類國是會議在我國過去政治和經濟發展中的重要貢獻。
1990年李登輝總統會見野百合學運代表，同意召開「國是會議」。6月28日李總統邀請國內外各黨派人士集會，最後達成「終止動員戡亂時期」及「國會全面改選」等重大共識。這是台灣民主化極重要的一次會議。
1996年為「凍省」和「兩岸經濟政策」等爭議，李登輝總統召開也是有國是會議性質的「國家發展會議」。當時有些單位要推薦我參加，我沒答應。但各單位已推薦人之後李總統認為要有人去解釋「戒急用忍」政策，我非國民黨員卻因為已沒有其他名額，只好以國民黨代表的身分與會。當時新黨不贊成虛省政策而想要退出會議，但他們在和大家討論後贊同戒急用忍政策，因此新黨代表特意拖延虛省議題的協商，直到新黨和各方都簽署而使戒急用忍政策的決議文，確定成為有效共識之後，才讓虛省的協商破裂而退出會議。
2001年5月陳水扁總統說要召開「經濟諮詢會議」，行政院問我要怎麼辦理，我提了幾種可能方式，並建議採取類似國是會議的做法，政府承諾在會議中達成共識的意見都會遵照辦理。後來「經濟發展諮詢委員會議」就採用這個建議，由各界和各政黨推派代表，連要討論那些議題都由大家的共識來決定。這種做法緩解了當時朝小野大而政策難以推動的問題，最後也做成了很多重大的決議。例如：現在大家可能認為理所當然的勞工個人退休帳戶，讓已提撥之退休金歸勞工所有，而能攜到新工作的制度，就是在那次會議中各方充分溝通才得以建立。
有些議題即使沒有成為共識決議，但因會議中已呈現眾人的支持，後來也仍得以推動。例如我在會中提出用五年五千億額外經費改善部分地區公共建設，以和外國新建設發展的地區競爭的建議，當時並沒有人反對，但會議主持人可能因某些顧慮而未把它列為共識決議。當時立法院長王金平就跟我說，他會拿回立法院去推動，可見會議即使未達成決議，討論的過程仍有其作用。
經濟發展諮詢會議倡議之初在野黨並不想參加。負責籌備工作的游錫堃先生、賴英照先生、邱義仁先生和我想盡辦法讓大家相信政府的誠意，各種程序、參與人選以及議題都尊重大家的想法。後來經過相互討論，很多參與者也變得熱心，要讓一些共識得以形成。這也是開會的好處之一，讓決策變成是大家的，而非某人、某黨或某部會的，自然可以更順利推動。
▲大型全國會議可有不同型式而達成不同的效果。Adobe Stock
即使是這種像是有決策權的會議，也不是要取代政府機構和文官體系，而是要讓大家互補。我在經建會期間辦過幾次會議，發現同仁雖然因為會議而更忙，但大部分人士氣也更高，因為除了預期會議會有可用的成果，會議的大部分資料和意見也是由文官體系提供和整理，大家可以把自己好的想法加進去，也可以在會議上和各界人士直接討論，所以更有成就感。指責會議忽視文官的說法，大概是不知道會議實際的運作而造成的誤解。事實上有些大型全國會議被批評的原因，正是政府和文官體系有時是拿已做好的結論要外界去背書。
「集思廣益型」會議的型式與成效
不具國是會議性質的集思廣益型會議，會議的決定不一定是各界都同意，政府也不一定接受決議，因此只是給政府參考，最後決定權仍在政府，所以也不會政出多門或忽視文官。但這類會議的決議乃至其間被提出的好主張，仍會改變大家的觀念，而在當時或日後影響決策。1985年的「經濟革新委員會」是個重要的例子，當時未能成為政策的主張，有不少後來也逐步實現。
1985年台灣經濟和俞國華內閣都面臨一些困難，俞內閣舉辦了「經濟革新委員會」想來解決問題。台灣四十年來不曾再有那麼大規模、深入討論以及擬做重大方向改變的會議。那時提出的自由化、國際化、制度化三個口號確實有大改革的氣勢。經革會分成五組，由五位地位比一般部長還崇高一點的人召集分組委員提出建議，再由一個上層的委員會決定是否接受建議並提交政府參考。各分組還可邀請更多人士參與討論或進行專案研究，整個執行時間長達半年。
當時金融組召集人梁國樹教授要我當金融組的委員；產業組由王永慶先生召集，薛琦教授任副召集人，請我去當顧問。所以我參與了兩組的運作，所看到的故事幾乎可以寫一本書。就文官體系的角色而言，很多分組委員都是高層文官，如：金融組有彭淮南先生、李庸三先生和邱正雄先生等後來至少升到部長的政府幹部。而各種議題、政務官、文官、學者和產業界人士，也開誠布公討論，即使沒有做出結論，也大大影響後來的思考和決策。
例如：當時仍有「外匯管制」，而一些高層文官和其他委員認為外匯管制可適度放寬，可讓人民每年有幾萬美元（我忘了具體金額）自由匯出。時任央行總裁張繼正說，雖然每人只可匯一點，但全民都要匯出的話外匯準備就沒了。眾人說服他說不會這麼嚴重，他又說「他」（意指俞國華院長）較小心，可能不答應。最後這主張沒成為結論。但不久之後在鉅額出超及美國要求新台幣升值的壓力下，政府一口氣開放每人每年可匯出百萬美金。後來敢做這樣的決策，應該跟經革會時大家已深入交換意見有關。
我在產業組負責「外銷沖退稅」政策存廢的檢討。我從學理上認為當時關稅仍不低，取消外銷沖退稅，會變成對出口產業不合理的負有效保護。鍾俊文先生幫我找到一批政府官員的報告，我在其中發現有一位當時層級不太高的文官之報告寫得很好而符合學理，那就是後來當我的經建會副主任委員，然後更擔任經濟部長和經建會主委的何美玥女士。而在開會時有些更高階的文官或政務官則和我因意見不同而激烈辯論。這也是文官體系內也有不同意見而且不一定都對，文官和外界意見可以互補的證據之一。
會議有時也可能扭轉主管機關和文官體系的成見。以前我國及現在很多國家申報綜合所得稅，都是個人要自己蒐集所得資料，填寫複雜的申報表格，不只要花很多時間精力，弄錯了還可能被罰。而我國現在政府負責蒐集資料並算好應納稅額寄給納稅人，納稅人認為沒問題就只要去繳錢，不必再有其他麻煩。這種進步的做法，可能給主管機關人員很大的負擔和責任，文官體系較難主動改革，所以很多國家人民現在仍要每年辛苦申報。我國能做這項改革，是在2001年匆促舉辦的全國經濟發展會議中，我以會議的壓力要主管機關答應的。
大型全國會議不會「政出多門」
這些故事顯示，大型全國會議可有不同型式而達成不同的效果。各界可對會議的方式、議題乃至結論提出各種建議，政府也要想清楚開會的目的而做最好的選擇。會議的重要功能是要把各界及文官體系各種不同意見，整合妥協成較有共識而可行的政策，真正最後的決定權還是在政府，所以不會有政出多門及文官意見被忽視等問題。
但大家也不宜對會議有過高的期待，畢竟有些問題本質上就很難解決、很難有共識；政府也不能把責任都推給會議。全國性會議是讓更多民意和專業意見參與決策，以補行政和立法機關民意代表性或資訊可能的不足（請參閱：《看》雜誌257期本專欄〈只得少數選票的國會更需尊重民意和制度〉一文）。若適當辦理這類會議，可使民主政治更為完善。只有那些獨裁的國家或獨裁思想，才會認為黨或官僚體系的意見最好甚至絕對正確，因而反對全國會議或顧問諮詢會議這類讓更多民意和專業參與的做法。
