上期本专栏对政府规划中的自由经济示范区提出了批评和建议，而在付印之后，政府在3月27日提出了自由经济示范区蓝图，上期的一些批评不幸可能真正成为政策。为了希望政策不要一错再错，本文针对政府已曝光的说法再提一些具体的建议。
一、自由经济的利基在公平竞争而非特权
政府常以为自由经济就是开放外国产品和其它因素进入，但经济学上认为自由经济可能比较好或比较有效率的原因，其实是在于公平竞争。公平竞争可使较差的被淘汰，也使经济学上所讲的边际替代率等于相对价格那类复杂的条件得以达成，所以最具效率。至于政府给的各种减税和特权，则会使那些边际条件被破坏，也使较不具竞争力的厂商能靠特权存活。而政府这次打着自由经济名号的示范区，却是要用减税和使用较多外籍员工等特权来吸引投资，实在违背了自由经济的精神。
而如上期本专栏所指出，这种特权不只是对国内既有的竞争厂商不公平，甚至可能使既有厂商关门、员工失业、设备闲置或废弃。把这些成本考虑进来，示范区的特权所造成的伤害更大。但政府似乎未注意到这项成本。当有人批评政府的减税政策时，官员辩护说这项政策只对新投资降税，因此并未减到既有的税收。这种说法显示官员并未注意到既有竞争厂商被取代而造成的税收和就业减少。
二、合理的特权要先给合格的产业或企业而非特区
就算我们原来有一些不恰当的限制，而为了自由化必须取消限制，却又因其它顾虑不能马上全部取消，较好的渐进调整方式也是在程度上对全国逐步减少限制，例如逐步降低某项税率或增加外籍员工使用的比例，而不是只给特区特权而造成不公平。
如果政府认为这降税或自由化的过程可以拿来做为特权，以优先帮助一部分活动，则其正当的理由应该是这些活动具有比其它活动更大的外部性利益，也就是在它们本身的利益之外还会提供社会其它人额外的利益，因此值得用特权来鼓励这些活动。例如外国白领员工若不能全面放宽，则可对研发支出占营收比重或研发人员占员工比重高于一定比例的企业优先放宽，或者对那些因特殊因素而需较多外国白领来补充或领导的产业优先开放。
由此可见，政府这种不是全面放宽、也不是针对有明显外部利益之企业或产业放宽，而却对投资设立在特定地区（特区）的企业放宽的做法，是不合学理的错误做法。政府根本讲不出个正确的道理，来证明特区内的企业比特区外有更大的外部利益，因而可以得到这些特权优惠的补贴。
三、自由经济示范区缺乏明确合理的目的
在国家中划出特区总会造成一些不公平，因此划定特区要有其明确的目的及利益。以往的加工出口区和自由贸易港区，是为了防止免税进口的原料及其产品投入内销市场而造成不公平，因此要隔绝成特区。科学园区则有把相关产业集在一起产生群聚效益的作用。我以前提的机场特区是要让签证有困难的外国人限制在特区内活动。有些人建议的外劳特区则是要把低薪外劳限制在区内。然而政府构想中的自由经济示范区却完全没有这些目的，区内多用的白领并不会被关在区内，区内很多产业也会和区外重迭。这样的特区除了有特权之外，并没有甚么真正需要在特区的理由。
政府也许会说，自由经济示范区的目的是要示范或渐进式的推动自由经济。但如前述，示范或渐进式的推动都不必也不该以特区的方式为之，而更适合以订定标准的方式，让全国合于标准的企业或产业可以优先适用。所以除非是要争取特定地区选票或炒地皮，否则根本没有选定特区来示范自由经济的必要。
四、特区的构想反而延误了改革
政府想在特区中给的特权或自由化，多半并无限在特区中才有的必要，如果政府有理由认为某项自由化是正确有价值的，政府其实可以直接推动该项自由化，而不必把很多政策绑在一起当特区，导致东西太多太大，规划了四年还没有真正的成果。
举例来说，国际医疗是马政府谈了很多年想发展的方向，其中观光医疗、健诊、美容等业务本来早就可推动，让国际医疗业务脱离全民健保及公司企业化的构想都有不少做法可以考虑，不一定要限在特区。但政府却想把它当成自由经济示范区的一个重要部分，因此这些构想也就受限于特区整体政策而少有进展。现在有些官员也知道国际医疗不宜只限在特区中进行，因此有所谓「飞地」──即不在特区内也可当虚拟特区的想法。这也证明特区的设置并非必要，反而延误了各项本可分头推动而更快完成的自由化。
五、政府夸大自由经济示范区的效益以致忽视了其它改革
自由经济示范区所提出来的政策并不见得正确，甚至也未经详细评估，就算自由化的方向正确，也如前述不必、甚至不宜限在特区中推动。政府执意要推动特区的原因，除了是要为以前所喊的口号做交代之外，也可能是想要弄成大的东西来做政治宣传。但政府已把这特区的效益说得太大了。
政府提出的各项政策，即使不讲它们造成的不公平和副作用，可能产生的效益其实也相当有限。政府把其效益吹得太大，结果把希望都放在这里，就忽略了政府还有很多其它该做的事。例如年初政府在说明今年经济成长目标时，即说因为自由经济示范区可提高民间投资，因此经济成长率可以高一点，但示范区到现在仍在规划，要引进甚么产业仍在寻找，各项特权更需立法，因此要有作用也在明年之后。而这些特权若对企业有点吸引力，有些企业很可能会暂缓今年的投资，等特区真正设立再到特区中投资以得到特权利益。
所以除了宣传作用（有人称为信心作用）之外，自由经济示范区对今年的经济成长难有贡献。而宣传效果只是短期有效。政府一再编造爱台十二大建设、六大新兴产业、十大智能型产业、加入TPP、黄金十年、经济动能推升方案、自由经济示范区这些重大政策名称，却少有实际有用之政策的结果，宣传效果也已几乎消失。所以政府最好还是放弃自由经济示范区这种大而不恰当的想法，务实地检讨执行各种真正对国家有利的改革。
作者为前经建会主委、总统府国策顾问、台湾大学经济系主任暨经济研究所所长。现任台湾智库荣誉董事长，为台湾经济发展与国际金融专家。
