2013年底中國的中央經濟工作會議雖然確定了六大經濟任務，但最核心的焦點在一條，即「著力防控債務風險」。會議為此做了一個最重大的決定，在「債務」問題上，中央政府與地方政府「父子」分家，即：中央不再發揮「父愛主義」精神、保障「兒子」（即地方政府），而是要求「兒子」獨立承擔債務責任。
地方官員考核體系將改變
自2011年以來，中國經濟受困於債務水平持續上升、多個行業產能過剩，經濟下走的壓力加大。這些問題表面上似乎是三個，但從根源上說，其實是一個，即「中國經濟發展過度依賴政府投資」。
政府投資從來是「只講播種不講收穫」，於是在金融上表現為「地方政府陷入巨額債務泥潭」，在實體上表現為「多行業產能嚴重過剩」，在總體經濟層面表現為「經濟成長率下滑」。這趨勢在2011年就已經非常明顯，只是自那以後兩年多，正逢十八大權力交接，中南海權力鬥爭方酣，誰也顧不上經濟問題。
今年11月三中全會開過，大事已定，經濟問題就不能再拖。12月上旬中央經濟工作會議前夕，中國政府公開發布《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》，要點是：不再將GDP成長率做為官員政績考核的唯一指標，政府負債數量、環境生態等將列入考核範圍。
應該說，以GDP增速作為官員政績考核的主要指標時，「環境生態普遍惡化」與「地方債務過大」早已成為兩大問題。中央政府曾打算改革，如潘岳擬於2005年在一些省市試行綠色GDP考核體系，溫家寶在2007年也曾表過態，要改變以GDP為主要指標的政績考核體系。後來，綠色GDP考核遭到各地方政府的強烈反對而胎死腹中；溫家寶的表態也沒了下文。
到了今天，環境污染已經從水與土地發展至天空，霧霾時不時籠罩全國各地城市，環境狀況總算列入地方官員的政績考核範圍；雖說實施的難度較大，但能做到不再產生新的環境污染，就算是莫大功德，國土整治、污染修復等只能慢慢來。本文只談比較容易量化為考核指標的債務問題。
地方政府「解決」債務兩字訣：瞞與賴
中國債務規模到底有多大，確實很難弄清楚。今年各方估算的新數據當中，里昂證券5月13日發佈的估算被普遍接受，至今中國方面也未予否認。該報告顯示，截至2012年末，中國的債務總規模（政府、企業和個人）為107兆元人民幣，即GDP的205%，預計2015年中國債務規模佔GDP比重將升至245%。在如此龐大的債務當中，地方政府的份額有多種估算，最近有人估算為25兆元到30兆元。
為什麼地方債務成了一筆理不清的糊塗帳？首先是因為審計監管部門遇到地方政府的「瞞」。在〈地方債藏匿手段曝光：玩10個瓶子9個蓋資金遊戲〉（《第一財經日報》，11/19/2013）一文中，列舉了部分「瞞」的手段，如「通過『外單位』名目騰挪賬目、『借殼貸款』、墊資施工、借新還舊、向居民集資等手段隱匿負債，通過列入不能或不宜變現的公益性資產虛增資產」，有興趣的讀者可以去找這篇文章細讀。
「瞞」是用來應付上級政府審核的。而面對債主，地方政府的手法則是「賴」。
縣鄉基層債務風險不斷擴大，究其原因，主要是稅收來源單一，主要稅種都集中上繳給了中央財政、省級財政和市級財政，能夠成為縣鄉兩級財稅收入的只有土地增值稅、耕地佔用稅等。這些稅只有通過「城鎮化」名義出賣土地才能獲得，很少有縣鄉擁有足夠財力去進行城鎮化配套建設，於是舉債推行城鎮化成了唯一辦法。
中國的銀行系統雖說是垂直管理，但地方政府也擁有對轄地銀行的實質管理權，「父母官」要借債，地方銀行不敢不借。由於之前對地方一把手的政績考核中沒有「債務指標」，在任者只管借債「發展經濟」，塗飾政績，還債的事情留給後任。
後任的辦法也很簡單：上屆政府借的債，與本屆政府無關，「賴」成了地方政府拖欠債務的法寶。這種情況下，地方政府只要能借到錢，就根本不考慮「還」的問題，比如雲南昆明推出3,000億地鐵項目，借債總規模相當10年地方財收收入。
面對「債務不透明」、「前任推後任」的推諉局面，審計機構很頭痛，認為只有明確債務責任，中央不再為地方政府提供隱性擔保，才有可能防止新債的產生。這就是2013中央經濟工作會議將「著力防控債務風險」列為2014年重要任務，並頒發《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》的由來。
《通知》規定，要「把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究」，如果認真實行此規定，地方官就不能繼續舉債營造「政績」，而將龐大債務留給後任償還。
「父」與「子」的貓鼠遊戲將繼續
中央政府放棄對地方的「父愛主義」保護，不是一件小事。中共的政治體制是中央集權體制，全國一盤棋。經濟上的「父愛主義」源於計劃經濟時期，經濟改革30多年，稅制雖然經過趙紫陽時代的「分灶吃飯（即地方財政包干）」及朱鎔基「分稅制」兩度變化，但卻未曾放棄「父愛主義」：窮地方，有中央政府通過「財政轉移支付」養著；地方發行債券，有中央政府對地方政府提供的隱性擔保撐著。不管地方政府與國企將局面折騰成怎樣，天塌下來都由中央頂著。
這種「父愛主義」精神是社會主義經濟體制的弊端之一。匈牙利經濟學家科爾奈當年在《短缺經濟學》中曾概括社會主義經濟的幾大弊端，除了「父愛主義」之外，還有投資飢渴症、擴張衝動、軟預算約束等等。觀察今日中國，雖歷經幾十年「市場化改革」，但科爾奈概括的這些「社會主義經濟弊端」幾乎全部依舊。
新的考核體系是否生效，還得看一件事情，即地方財政是否能夠開源節流。由於國有企業稅收上繳中央、資源稅上繳省市，縣鄉政府無法從中分一杯羹。十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》倒是將房產稅劃為地方稅，只是由於擁有多套房產者是官僚集團中人，利益攸關，有關房產稅徵收一事，國務院至今討論了20多次也沒定下個章程。就算將來定下，根據房產價值在一、二、三線城市依次遞減規律，可以推算出，縣鄉一級的房產價值也最低，因此這房產稅的油水也最少，所以地方政府如何「開闢新稅源」還是一個大問題。有些地方政府已經看到財政前景不妙，開始考慮節流，即裁員，如北京下屬郊縣、河南、河北等省市，已經實行55歲以上公務員提前離崗退休政策。
可以說，只要地方政府的稅源沒有解決，要維持運轉，就得想法子找錢，這錢也許不稱之為「債」，安個別的名目捲土重來。鑑於中國並不實行地方政府破產制度，如何追究地方政府第一把手的舉債責任問題，就是個懸在空中難以落實的問題。《通知》中雖然有「責任追究」四字，如何追究則大有講究。唯一可以明確預期的是：明年中國經濟工作的重心，以及中央與地方政府關係，主要將圍繞一個關鍵詞「債」來展開。
（原載何清漣VOA博客，2013年12月21日，http://www.voachinese.com/content/heqinglian-20131221/1815285.html）
（本文僅代表作者之意見與立場）
