勞退基金及其他退休基金可能破產，政府也負債沈重而無力補貼或保證，因此退休金制度被迫必須改革。這種情況下的改革一定會使很多人的退休給付減少或費率提高。但目前的退休制度相當複雜，而且有很多不公平不合理之處，因此任何改革方案必會有很多人不只覺得受害，而且覺得不公平。
因此，這項改革必須要對現在制度及相關資訊做充分的檢討，並由各不同階層共同參與討論，以釐清各方的各種疑慮，並協商乃至討價還價到一個大家都認為公平或至少比現在公平而可接受的方案，改革才能順利進行並完成目的。
然而馬政府卻不接受在野人士建議之全民共同參與的國是會議，而由自己的小決策圈一意孤行，因此馬政府提出的方案並未能解決年金的各項問題，還帶來很多批評及後遺症（有關國是會議的必要性，請參閱《看》雜誌第127期本專欄文章：〈國是會議才能合理解決退休金問題〉）。
馬政府提出的改革方案雖然對公教人員的退休給付有刪減，但刪減的程度卻缺乏公平合理的基礎，不只在公教人員之間有是否公平之疑慮，勞工更普遍覺得不公平。這種威權任意式的改革，即使可以降低一點政府負擔或延後退休基金破產的時限，卻未根本解決問題，更可能使未來的改革更為複雜而困難。
本文不擬討論這些已有很多評論的不公平問題，因為這樣重大且涉及全民利益的改革，應先由「改革的原則」建立共識，再依這些原則及實際情況去計算各種給付及費率的調整，才不會落入只見細節而不見整體的爭論之中，所以本文將提出一些可供討論的改革原則。
馬總統說要改革時，也提出了「減少虧損、永續經營」以及「全面、務實、漸進、透明」等目標，馬政府也有「財務健全、社會安全、世代包容、務實穩健」等十六字箴言的四大原則。然而這些原則除可能變成拖延的「漸進」及實際上並未做到的「透明」之外，都是空話。難道我們改革的目標和原則會是要增加虧損、走向破產、財務不健全、社會不安全、世代相衝突而且不務實嗎？所以馬政府這些空話的原則對改革並無幫助，也沒有討論的必要。
十大改革原則建議
可以讓改革更完美，而須大家討論建立共識的原則，是一些具體，而且會對實際權益及負擔分配有具體影響的原則。以下提出的就是一些可以讓大家拿來討論的原則。
第一、現在沒有法律基礎且無特別合理基礎的給付應先拿掉。年終慰問金和公股金融機構的優利存款利率都可能是該檢討的問題。但馬政府在這方面很畏縮。
第二、不合理的給付基礎和方法要改變。18%是以前高物價上漲率及高利率時代訂的，政府補貼有限，但現在市場利率很低，政府補貼太多，因此大部分人都認為該調低。政府方案雖也調低利率，但早期退休已拿很多好處的人卻不調低，似不合理。而未來利率又設了9%的上限，萬一物價和市場利率又高漲，這種死板的規定又要由補貼變成處罰，這即顯示這次改革只想到刪減，而未想到制度的合理化。
第三、政府提供給軍公教的退休金應區分為政府補助及雇主負擔兩部分，政府補助部分應該和對勞工及一般人民的補助相近，雇主負擔的部分則應檢討並逐步調整到合理水準。
第四、政府既有對勞工之承諾，以及對軍公教人員某種合理上限以下之承諾，政府應對到目前為止之年資或已提撥之基金繼續負起責任，新的制度和承諾由未來年資起算。
第五、未來退休基金除政府對全民大致相同之補貼部分外，應由人民及雇主自行提撥。退休給付除政府必要之補貼及部分社會互助之外，亦主要依提撥金額精算攤付。
第六、不要拘泥於所得替代率。現在的制度因為好像是由政府負責，所以大家都想提高退休金的所得替代率，但這已使政府無力負擔，反而變成債留子孫。若將來大部分需自己或雇主提撥，而屬於一種強制儲蓄，則這部分退休金只要夠合理的生活即可，想有更多退休金的人可自己另行儲蓄。
第七、自己和雇主提撥之退休金政府可提供適度的保證，並在某些規範下，允許人民自行選擇交由政府核可之金融機構管理。
第八、現制到理想制度之間的差距可逐步調整，而且依現制退休金愈高者可愈快速調整。
第九、軍公教人員薪資調整可以是改革工具之一。同樣的制度薪資愈高則退休金及政府和退休基金的負擔就愈高。前年政府在民間工資和一般人民所得停滯的情況下，以不正確的理由調高了軍公教人員薪資，並同比例增加政府退休金的負擔。純從合理來看，政府應該認錯並將薪水調回來，至少也應不降薪但把這部分錢用來調高自行提撥之退休基金。
第十、退休制度及制度之改革應該重視其對國家整體經濟之影響，而盡可能有助於國家經濟發展。這個原則看起來有點抽象，但當實際制度提出時，用這個原則來檢視它的整體影響卻很重要。
先談道理 不談利益
才能提出有益的改革方案
舉例來說，馬政府的方案要逐年提高勞工退休金的提撥率0.5%，這好像不多，而且符合漸進的原則，但實際上卻可能有嚴重造成產業外移及失業的後果。大家也許覺得一年0.5%，十年也不過5%。但實際資料顯示，過去五年我國製造業平均實質經常薪資下降了5.69%，各分類製造業只有兩個實質薪資是正成長，而且都低於2%。即使把經濟較好的再前五年加進來，製造業平均實質經常薪資十年仍一共下降了2.69%，多數產業也仍是下降，且只有兩個產業成長超過5%，而這兩個產業的成長很可能是因工廠外移，留下的員工多為較高薪的技術或白領人員所致。
不管這種薪資低或負成長是員工無力、老闆無義、政府無能或其他任何原因所造成，這都是我們必須承認的事實。若依最近幾年的經濟發展，十年要多提撥5%的退休金的結果可能多半要反映在勞工實質收入的減少，或者是企業的外移，所以馬政府的方案有可能反而傷害勞工和產業。企業界對政府草案的不滿可能不能隨便當成全是企業家自私自利的想法。
再看另一個例子，退休基金若能多用於國內投資，則可為勞工創造許多就業機會。但過去幾年卻因馬政府及一些人士為了退休基金短期的報酬率，甚至為了經辦機構的利潤，而一再主張要拿基金到外國投資，其結果不只減少國內投資，而且幫外國搶走我國的生意和就業。勞工被強迫儲蓄而減少國內支出，但這些錢未被拿來國內投資及幫助勞工，反而去幫外國，這就是未從國家經濟整體來思考制度的結果。
上述原則不見得大家都認為正確，其中的程序更須有共識。年金改革應先由這類原則的討論出發，先不直接談私人利益而從公平和道理上對一些原則有大致的共識，再討論原則中較具體的調整程序，然後再去精算直接影響個人利益之每個階層的實際調整。這樣才可以降低私人利益的干擾，而較理性客觀地得出公平合理的改革方案。
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長，為台灣經濟發展與國際金融專家。
