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2019年6月臉書宣布將發行稱為Libra（已更名Diem，以下仍稱Libra）的穩定幣，由於其跨境支付的潛力以及龐大的市場力量，除了立即引來各國央行與金融主管當局的強烈反應，同時也促使越來越多的央行，包括美國聯準會（The Federal Reserve System，簡稱Fed）、歐洲中央銀行（European Central Bank，簡稱ECB）、日本銀行（Bank of Japan，即日本中央銀行，簡稱BOJ）等，對於發行央行數位通貨（Central Bank Digital Currency，簡稱CBDC）的態度從消極轉向積極，開始著手或加速研究開發，並把重心從只供金融機構使用的批發型CBDC轉向給一般大眾使用的零售型CBDC。
當然，這也刺激原本進度就超前的中國人民銀行，更加緊腳步在2020年8月起展開先導測試（pilot test），在多個試點地區展開數位人民幣測試。同樣，數位人民幣展開先導測試後，雖刻意強調發行目的是滿足境內民眾支付需求，但是基於其龐大的經濟規模以及可能對其他國家造成的外溢效應，仍引起各國的疑慮並思考如何因應，包括發展自身的CBDC。
由此看來，除了滿足境內民眾支付需求，應該還有其他力量牽動各國央行發行CBDC的動機。
▲主要央行發展CBDC的官方說法是要因應現金需求持續下降、BigTechs（大型科技公司）的挑戰與促進金融包容性等。Adobe Stock
發行CBDC的動機：官方的說法
零售型CBDC拓展既有法令貨幣的概念，在現有的現金（供民眾使用）和央行準備金（供金融機構使用）之外，可成為第三種形式的中央銀行貨幣。這種數位形式的法定貨幣，其概念可追溯到諾貝爾經濟學獎得主詹姆士‧托賓（James Tobin）在1980年代的主張。這想法是，將原先只有金融機構透過央行準備金帳戶取得安全、無擠兌風險的央行貨幣的管道，擴大到家庭和企業。因此CBDC的創新之處不在其數位特性，而是更多人可直接（在央行開戶）或間接（向金融機構兌換）取得數位形式的央行貨幣。因此有學者稱CBDC為"Reserves for All"（參見：Dirk Niepelt, 2018. "Reserves for All？ Central Bank Digital Currency, Deposits, and their (Non)-Equivalence,"）。
為何要讓更多人可取得數位形式的央行貨幣？一國央行發行CBDC的動機到底是什麼？目前主要央行的官方說法，發展CBDC是要因應現金需求持續下降、BigTechs（大型科技公司）的挑戰與促進金融包容性等。根據國際清算銀行（Bank for International Settlements，簡稱BIS）於2021年1月針對全球65家央行調查所發布的報告顯示，發行CBDC的動機主要有：提升金融包容性、支付安全/穩健性、國內與跨境支付效率、協助貨幣政策執行、金融穩定等。最近的新冠肺炎疫情更顯示，在危機或疫情期間，CBDC可提供民眾快速取得央行貨幣，也可做為政府向民眾與中小企業直接發放援助或財政激勵措施的工具。而且，比起已開發國家，新興市場及開發中經濟體發行CBDC的動機更加強烈，因為這些經濟體的金融基礎設施嚴重不足，發行CBDC有助提升金融包容性，並可減少對美元的依賴。目前巴哈馬與東加勒比國家組織已發行CBDC，分別稱為Sand Dollar與DCash。
上述BIS調查報告所羅列的CBDC發行動機，基本上都是因應各國經濟金融發展上民眾的支付需求。比如，瑞典的電子支付市場由民間支付業者Swish主導，現金支付比例快速下滑，瑞典央行為維持其支付系統的核心地位，計畫發行e-Krona，2021年4月初完成第一階段的先導測試。至於中國人民銀行的官員也在不同場合一再強調，發展數位人民幣的主要目的，是因應現金需求減少，避免支付業務被少數民間支付業者壟斷等境內支付市場問題。
各國發行CBDC的目的與迫切性雖各有不同，然而，臉書發布Libra計畫與數位人民幣展開先導測試後，已促使越來越多央行對於發行CBDC的態度轉趨積極。根據BIS歷年的調查結果，2017年有65%的央行從事CBDC相關工作，到了2021年已大幅成長為86%。由此看來，除了BIS調查報告所羅列與境內民眾支付需求相關的因素，顯然還有涉及跨境的因素牽動各國央行發行CBDC的考量。
CBDC的戰略性考量：跨境外溢效應
跨境支付原本就是穩定幣與CBDC想要解決的市場痛點之一，只是當穩定幣或其他央行CBDC在本國境內流通，將挑戰本國的貨幣主權，同時支付金流將脫離本國的支付清算系統。此跨境外溢效應對於脆弱的新興市場經濟體尤其嚴重，因為穩定幣或主要央行的CBDC對於這些國家的民眾與投資者可能是相當具吸引力的跨境零售交易支付工具與投資對象。如果沒有因應得宜，可能會導致這些經濟體大量資本外流甚至造成「通貨替代」。這也可以解釋為何新興市場及開發中經濟體發行CBDC的動機更加強烈。
因此，就發行CBDC的決策上，除了滿足本國民眾的支付需要，也必須考慮外在環境持續在演變，尤其是面對穩定幣及其他央行CBDC發行可能對本國貨幣主權與支付清算系統帶來的威脅，本國央行應持續提供民眾可信任、如同現鈔般無風險的央行貨幣。也就是說，越來越多央行在發行CBDC的決策上，戰略性考量已日益重要。
歐洲央行（ECB）在2020年10月發布《數位歐元報告》（Report on a digital euro），設定在某些條件下，ECB有發行數位歐元的必要：除了前述一些與境內民眾支付需求相關的情境外，還有非歐元計價貨幣（外國的CBDC與全球性私人支付工具）引發威脅歐元貨幣主權與替代歐元的風險與疑慮，以及可增強歐元的國際地位。
最後兩種情境顯然與歐元區境內民眾的支付需求沒有直接相關，而是要因應外在情勢的變化。歐元自創始以來即積極力爭國際地位，然而始終難以擺脫美元的陰影。因此，面對穩定幣以及其他央行可能發行CBDC（尤其是Fed與中國人民銀行）的挑戰，格外謹慎應對。
ECB執行理事法比歐‧帕內塔（Fabio Panetta）今年5月指出，發行數位歐元的主要目的，就是持續提供安全的主權貨幣作為公共財，並對抗來自其他國家或企業的數位貨幣影響力，避免歐元區的貨幣與金融自主性遭受威脅。另外，法國央行總裁、ECB管理委員會成員的戴加祐（Francois Villeroy de Galhau）也認為數位人民幣的快速進展，恐將成為保衛歐元國際地位所面臨的主要風險；若ECB能夠發展數位歐元及相關的金融基礎設施，建立數位歐元的跨境支付系統，或可降低受數位人民幣或數位美元影響的程度，並提升歐元的國際地位。經過第一階段公眾諮詢與技術評估之後，ECB已在2021年7月正式啟動數位歐元計畫。
Libra計畫發布後，也促使Fed內部對此議題的討論加速整合。理事副主席蘭德爾‧夸爾斯（Randal Quarles）抱持懷疑態度，認為發行數位美元的潛在好處仍未明朗，但可能帶來重大而具體的風險。Fed理事主席傑洛姆‧鮑爾（Jerome Powell）向來抱持審慎態度，認為不需急著推出數位美元，一再強調須得到國會、政府與民眾支持，並有明確法律授權；然而，鮑爾在今年2月在美參院聽證會上，又稱CBDC是一項高度優先的計畫（a very high priority project），Fed理事莉奧‧布蘭納德（Lael Brainard）也指出，鑑於CBDC在跨境支付中的重要性與潛力，以及美元身為國際儲備貨幣的地位，美國在制定CBDC跨境支付標準上不能缺席；而且在其他國家（像是中國）正大力推動其CBDC的同時，發展數位美元具有急迫性。
在這同時，Fed理事會早已鴨子划水，與數個Fed地區準備銀行組成研究團隊，進行各種數位支付與數位通貨（包括CBDC）可能性的探索；另外，2020年波士頓Fed與麻省理工學院（MIT）的「數位貨幣倡議」（Digital Currency Initiative）共同主持漢米爾頓計畫（Project Hamilton）進行CBDC的研究。英格蘭銀行、日本與南韓等央行也均已成立專責的CBDC研究工作小組。就新興市場巴西而言，巴西央行（Banco Central do Brasil，簡稱BCB）於2020年宣布將開發數位里爾（digital Real）。BCB官員João de Mello除了說明CBDC在設計和技術的選擇上必須保護隱私並避免銀行擠兌和網路攻擊，也強調國家貨幣主權的考量，以避免本國貨幣被其他國家的主權貨幣替代。
最近BIS（2021年7月）針對50家央行的調查顯示，各國央行越來越重視CBDC的跨境外溢效果。超過25%的央行考慮本國CBDC可供非本國居民使用，但只有8%的央行考慮允許本國CBDC在其他國家與地區使用。相對上，一旦發現外國CBDC在本國境內廣泛流通，至少三分之一的央行會重新考慮對於外國CBDC的跨境使用限制。由此顯示，不論是本國CBDC在外國使用或外國CBDC在本國流通，所可能引發的潛在風險及跨境管轄權問題，已成為各國央行在發展CBDC時必須思考的一環。
引發CBDC戰略性考量的潛在跨境外溢威脅來源，除了穩定幣之外，來自其他央行的CBDC就以數位人民幣最受注目。（下期待續）
何謂「穩定幣」
穩定幣（Stablecoin）是虛擬通貨的一種，藉由提存同樣數量的特定資產（如美元）作為發行準備或擔保，以解決虛擬通貨價格波動極大的問題。目前市值最大的幾種美元穩定幣，像是USDT（USD Thether，泰達幣）、USDC（USD Coin），其價格與美元皆以1：1的比例掛鉤。但目前穩定幣多作為其他虛擬通貨交易的支付工具或擔保品，而非用於日常支付，且其價格仍常偏離1美元。
