美國總統川普用了很大的壓力要將製造業搬回美國，美國也從歐巴馬政府就有國家製造創新網路大型計畫（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation）整合產業、大學、社區學院、聯邦部會、區域和州政府等組織，要快速開發創新技術、鼓勵在美國投資。德國正積極推動工業4.0未來計畫，發展智慧工廠、智慧生產和人機協同合作。這計畫要讓工業生產方式完全改觀，已成為許多國家和企業努力的新方向。
在亞洲方面，日本有科技創新綜合戰略，並有重點發展3D列印和機器人等計畫。中國有中國製造2025規劃。韓國有個未來創造科學部，也有透過科學、科技、與ICT創造經濟與民眾福祉的政策方案。但我國之前（2月17日）有專業經濟媒體在社論中引述大牌學者的話，批評政府現在的產業政策，而主張「科技主導型的經濟發展模式是80年代的事，不是台灣現在需要的經濟模式了」，「若想要獲得令人滿意的經濟成長，必須靠服務業而非製造業」。這種貶低科技和製造業的言論和主要國家的策略不同，到底是先知、偏見、還是亂講？
服務業才是台灣經濟發展的重心？
貶低製造業的主張在我國並不新鮮，本世紀初就有重要政黨人士主張我們只要做研發就好，製造生產可以都搬去中國。當時這種主張也許是出於對經濟不了解，也許是為了支持當時想讓企業大量到中國投資甚至整個搬去中國的政治主張。但是製造業大量外移的結果已造成台灣的失業及近年來工資跌回16年前的困境。為了避免不正確的主張再度傷害製造業和台灣經濟，本文要說明一下製造業的重要性及有時須政策支持的理由。
那篇社論和那位學者貶低製造業的理由很簡單，包括：「服務業才是主導台灣本島經濟發展的主要重心。例如香港、新加坡，服務業也是讓它們經濟大幅成長的關鍵」，「服務業才是主流」，「台灣的製造業表現很好，但多數設廠在中國或其他國家。如果單看台灣島內的製造業，數字真的很不理想」（見《天下》雜誌，2017年2月15日，p.43），以及APEC的一篇報告中「幾乎沒有專家看好製造業的發展能夠成為成長引擎的」，「製造業的高速發展期已經過去……若想獲得令人滿意的經濟成長，必須靠服務業而非製造業」（《經濟日報》，2017年2月17日）。這些理由多屬主觀的結論，缺乏明確可靠的推理，也不了解經濟發展和產業結構改變的原理。
▲交通建設能夠促使運輸產業的發展。Fotolia
經濟發展 vs. 產業結構改變
經濟發展常伴隨著產業結構的改變。這改變包括兩部分，一是經濟發展使需求結構改變，因此產業的結構也需配合改變。例如人們所得提高之後花在糧食的比重常會下降，因此糧食和農業生產在經濟中的比重也常下降。所得提高之後人們物質需求漸接近滿足，而增加對各種服務的需求，因此經濟發展到一定程度之後服務業在總生產中的比重也要上升。而所得和工資的提高也常使勞力密集之服務的成本和價格相對上升，因此其在經濟中的比重也增加。這是歷史上看到經濟發展早期農業比重下降而後期服務業比重上升的主要原因。這種變化是經濟成長和發展造成產業結構必須改變，而不是產業結構改變才能帶來經濟成長和發展。因此這時期服務業成長較快也不代表是服務業在領導經濟成長。
經濟發展伴隨著產業結構改變的另一部分，是某些生產力較高之產業相對發展較快，取代低生產力產業，使產業結構改變，並使每人生產量和所得提高，而使經濟成長。人類從狩獵進入農耕，從農業進入工業，以及近代科技和資訊的發展，都是這一類。這是產業結構的改變帶動經濟發展。經濟發展和產業結構有這雙向的因果關係，在討論產業結構政策時必須分清楚不能混為一談。學者和媒體若不了解這雙向影響關係，就可能因為看到某一時期A產業成長較快而在經濟中的比重上升，或者看到B產業不成長，就單純由相對成長率的高低而誤以為是A產業在領導經濟成長而可以不要B產業。
在產業發展政策中，有關經濟發展帶動產業結構改變的那部分，政策上最主要的方向是避免阻礙該發展的產業發展致使人們的需求無法得到滿足，以致經濟發展和人民福利受到限制。例如十大建設之前我國交通建設不足使交通運輸產業無法順利發展，產業生產和人民生活都受限制。又如第三方支付和行動支付的落後，也使一些相關產業及生活方式受阻。我國有很多老幼人口需要照顧，2001年我就在經建會提出照顧服務發展方案，但迄今這類服務仍未做好，所以現在政府已把長照當成重點發展方向。
發展帶動產業結構另一個重要的政策問題，是降低衰退產業可能造成的失業等調整問題。各國的農業政策，以前國際間對紡織品貿易的配額政策，甚至目前川普要製造業回美國的政策，都有這種目的。
至於帶動經濟成長發展的產業結構改變，主要是較有競爭力之產業的興起和發展，把較沒競爭力的產業逼退，一方面使產業結構改變，另一方面也使經濟成長。這部分是各國產業政策的重點，就是要讓有競爭力而能產生較多所得之產業順利或提早做更快的發展。前述各國的製造業科技發展政策以及我國目前的五加二政策多屬於這一類。
簡單地說，因經濟成長而須發展較快的產業，是因應需求增加而成長，其主要政策是解除不當的限制因素；而為了帶動成長而想發展的產業，則需有競爭力，其主要政策是改善其發展環境和用研發及租稅等等政策提升其國際競爭力。兩類產業和其對策不可混為一談。
▲隨著經濟發展，人們所得提高後，物質需求接近滿足，會增加對各種服務的需求。Fotolia
「高度經濟發展」國家的產業政策
在各國經濟發展程度較高之後，服務業之所以發展較快而提高其在總生產中的比重，主要是因為需求相對增加。而製造業和部分服務業因為可以出口，不受國內需求限制，所以只要有國際競爭力就可以大量出口而擴大生產，並提升其在總生產中之比重及整體經濟成長率，因此多數國家積極的產業政策多是針對這類產業。
所得較高之國家之所以多有科技製造業的相關產業政策，是因為這些國家在這類產業較可能有國際競爭力，而且透過研發創新可以更提升國際競爭力，甚至可以持續研發而維持長期競爭力。我國製造業長期已累積甚多可以再發展的能力，而服務業能有在國際上爭奪市場之能力的並不多，因此政府有較多積極的科技製造相關政策是很合理的，也和主要先進國家相同，絶非在用過時的產業政策。
台灣的產業政策？
服務業若是要因應國內需求而成長的項目，需求仍未發展前，政府只能逐步培養需求和形塑產業發展環境，很難強求更快成長。至於類似製造業可以出口的服務業，如果我國有潛在國際競爭力，確可以設法扶植發展，但我國有這種潛力的服務業似乎仍不多，很多服務業甚至服務本國人民和產業的能力都有待改善，很難急著擴大生產並出口。由此看來，若要藉政策扶植產業以帶動經濟發展，製造業仍有較多機會，大家不可誤以為我們可以不要管製造業而只扶植服務業。
另外由於製造業需要很多本國服務業的服務支持，而服務業不只通常需求較少製造業產品支持，其所需製造業產品也多可進口，因此製造業的發展帶動服務業的作用也常大於多數服務業帶動製造業的作用。這種產業關聯效果，也使製造業較可能做為產業政策扶植的目標。有些人或許看到製造業在已開發國家經濟之比重下降，也就是成長率較服務業為低，就認為我們該多發展服務業才能得到高成長，而不知服務比重的上升多半不是服務天生較有競爭力而能高成長，而是製造業和其他產業的發展提高了所得和對服務業的需求所造成。
而即使製造業在已開發國家經濟中的比重逐漸下降，包括我國在內大部分國家製造業其實仍在成長，而製造業中有些產業更有甚高的成長，以彌補外移或失去競爭力之其他產業所失去的生產和就業。在目前的全球競爭環境如果沒有那些有國際競爭力之新產業的發展，製造業將會因部分產業外移或失去競爭力而萎縮，帶動相關服務業甚至全經濟萎縮。這種製造業內部發展新產業及結構改變的必要性，正是各國有支持研發製造業之產業政策的主要原因。
我國製造業面對強大國際競爭和挖角的壓力，更要在現有製造業能力的基礎上努力發展新的製造業，而不能貶低製造業而只妄想發展那些我們仍無競爭力且若只發展服務業就可能缺乏製造業支持的服務業。由此看來，前述經濟成長要靠服務業而非製造業的主張是不正確的。
